เจาะลึกบทวิเคราะห์มหากาพย์ประชานิยมไทยกว่า 2 ทศวรรษ ตั้งแต่นโยบายเปลี่ยนประเทศอย่าง “30 บาทรักษาทุกโรค” ในยุคทักษิณ จนถึง “คนละครึ่งพลัส” ในรัฐบาลปัจจุบัน สำรวจความสำเร็จ ความล้มเหลว และผลกระทบต่อการเมืองและเศรษฐกิจไทย
นับตั้งแต่ชัยชนะของ “พรรคไทยรักไทย” ในปี 2544 การเมืองไทยได้ถูกขับเคลื่อนด้วยเครื่องยนต์ทรงพลังที่ชื่อว่า “ประชานิยม” มันคือมหากาพย์ที่เริ่มต้นจากนโยบายปฏิวัติวงการอย่าง “30 บาทรักษาทุกโรค” ซึ่งได้เปลี่ยนโฉมหน้าความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและประชาชนไปตลอดกาล
ผ่านร้อนผ่านหนาวของการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ทั้งรัฐประหาร การประท้วง และการเลือกตั้งหลายครั้งหลายครา แต่นโยบายประชานิยมไม่เคยจางหายไปไหน หากแต่ได้วิวัฒนาการ แปลงร่าง และหยั่งรากลึกลงในทุกอณูของการแข่งขันทางการเมือง
บทวิเคราะห์ชิ้นนี้จะพาท่านย้อนรอยเส้นทางกว่าสองทศวรรษของสมรภูมิประชานิยมไทย เพื่อสำรวจความสำเร็จ ความล้มเหลว และมรดกที่นโยบายเหล่านี้ได้ทิ้งไว้ ตั้งแต่จุดเริ่มต้นในยุค “ทักษิณ ชินวัตร” จนถึงรัฐบาลปัจจุบันของ “อนุทิน ชาญวีรกูล” กับนโยบายอย่าง “คนละครึ่งพลัส”
1. ชัยชนะของไทยรักไทย และกระบวนทัศน์ทางการเมืองใหม่
ชัยชนะในการเลือกตั้งของพรรคไทยรักไทย ภายใต้การนำของ “ทักษิณ ชินวัตร” ในปี พ.ศ. 2544 ไม่ใช่เป็นเพียงการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลตามปกติ แต่คือจุดกำเนิดของกระบวนทัศน์ทางการเมืองใหม่สำหรับประเทศไทย
ชัยชนะครั้งนั้นได้นำเสนอ “เทคโนโลยีทางการเมือง” รูปแบบใหม่ นั่นคือ นโยบายประชานิยมที่ขับเคลื่อนด้วยโครงการระดับชาติซึ่งสามารถจับต้องได้ และมุ่งตอบสนองความต้องการของประชากรในชนบทและคนจนในเมือง การเปลี่ยนแปลงนี้ได้สถาปนาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมืองขึ้นใหม่ และกำหนดทิศทางการเมืองไทยมาตลอดกว่าสองทศวรรษ
ก่อนยุค “ไทยรักไทย” การเมืองไทยมักดำเนินไปในรูปแบบของระบบอุปถัมภ์ที่จำกัดอยู่ในระดับท้องถิ่นและขึ้นอยู่กับสายสัมพันธ์ส่วนบุคคล
แต่นโยบายประชานิยมของ “พรรคไทยรักไทย” แตกต่างออกไปอย่างสิ้นเชิง มันคือยุทธศาสตร์ที่บริหารจัดการจากส่วนกลาง ขับเคลื่อนด้วยนโยบายที่ชัดเจน และออกแบบมาเพื่อสร้างฐานเสียงระดับชาติ
นโยบายเหล่านี้ได้ส่งมอบผลประโยชน์ที่เป็นรูปธรรมจากรัฐไปสู่ประชาชนโดยตรง ไม่ผ่านตัวกลางดั้งเดิมอย่างกลุ่มพัฒนาเอกชน (NGOs) ซึ่งส่งผลให้โครงสร้างทางการเมืองแบบเดิมถูกท้าทายและเปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยยะสำคัญ
เพื่อประเมินภูมิทัศน์ของนโยบายประชานิยมที่ซับซ้อนนี้ จึงได้วิเคราะห์ “ความสำเร็จ” ของนโยบายต่างๆ ที่เกิดขึ้นนับตั้งแต่ปี 2544 จนถึงปัจจุบัน โดยใช้เกณฑ์การประเมิน 4 มิติ ดังนี้
1.1 ผลกระทบทางการเมือง (Electoral Impact): ความสามารถของนโยบายในการสร้างคะแนนนิยมและฐานเสียงที่มั่นคง อันนำไปสู่ชัยชนะในการเลือกตั้ง
1.2 ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคม (Socio-Economic Impact): ผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน การลดความยากจน การเข้าถึงบริการของรัฐ และการกระตุ้นเศรษฐกิจ
1.3 ความยั่งยืนทางการเมือง (Political Durability): ความสามารถของนโยบายในการดำรงอยู่ผ่านรัฐบาลชุดต่างๆ แม้จะเป็นรัฐบาลที่มีแนวคิดทางการเมืองตรงกันข้าม จนกลายเป็นส่วนหนึ่งของภูมิทัศน์ทางการเมืองที่ยอมรับกันโดยทั่วไป
1.4 ผลกระทบทางการคลัง (Fiscal Consequences): การประเมินต้นทุนและผลประโยชน์ในระยะยาว รวมถึงภาระทางการคลังและความเสี่ยงต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ
ตลอดการวิเคราะห์ จะมีการนำเสนอมุมมองเชิงวิพากษ์จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ซึ่งทำหน้าที่เป็นเสียงสะท้อนถึงความกังวลเกี่ยวกับวินัยทางการคลัง เสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาว และความเสี่ยงที่นโยบายประชานิยมอาจนำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจได้
2. ยุคไทยรักไทย (พ.ศ. 2544-2549)
บทนี้จะวิเคราะห์ “สามประสาน” นโยบายคลาสสิกในยุคที่ทักษิณเป็นนายกฯ ในรัฐบาลไทยรักไทย ซึ่งเป็นรากฐานสำคัญที่สร้างความโดดเด่นทางการเมืองและปรับเปลี่ยนภูมิทัศน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของไทยอย่างถาวร
2.1 มรดกที่ไม่อาจลบล้าง: โครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า 30 บาท
โครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า หรือที่รู้จักกันในชื่อ “30 บาทรักษาทุกโรค” เริ่มดำเนินการอย่างเป็นทางการในปี พ.ศ. 2545
นโยบายนี้ได้ปฏิวัติระบบสาธารณสุขไทยโดยให้ประชาชนเข้าถึงบริการทางการแพทย์ส่วนใหญ่ได้ด้วยการร่วมจ่ายเพียง 30 บาทต่อครั้ง ซึ่งเป็นการขยายความครอบคลุมด้านสุขภาพให้กับประชากรหลายสิบล้านคน ที่ก่อนหน้านี้ไม่มีหลักประกันใดๆ
ในมิติทางเศรษฐกิจและสังคม นโยบายนี้ประสบความสำเร็จอย่างยิ่งใหญ่ โดยสามารถลดภาระค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพที่อาจนำไปสู่วิกฤตทางการเงินของครัวเรือนยากจนได้อย่างมีนัยยะสำคัญ ช่วยป้องกันไม่ให้ครอบครัวต้องตกอยู่ในภาวะล้มละลายจากค่ารักษาพยาบาล
งานวิจัยชี้ว่า ทุกๆ 1 บาทที่รัฐบาลใช้จ่ายไปกับโครงการนี้ ผู้ได้รับสิทธิ์จะได้รับผลประโยชน์ทางสวัสดิการคิดเป็นมูลค่าประมาณ 75 สตางค์ ซึ่งส่วนใหญ่มาจากสิ่งที่เรียกว่า “การรักษาระดับการบริโภค” (consumption smoothing) หรือการป้องกันไม่ให้มาตรฐานการครองชีพของครัวเรือนลดลงเมื่อมีสมาชิกเจ็บป่วย โครงการนี้ได้สร้างความรู้สึกมั่นคงและการได้รับการดูแลจากรัฐในระดับที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน
ในทางการเมือง โครงการ 30 บาทกลายเป็นผลงานชิ้นเอกที่ได้รับความนิยมสูงสุดและทรงพลังที่สุดของรัฐบาลไทยรักไทย ความสำเร็จของมันหยั่งรากลึกในสังคมจนไม่มีรัฐบาลชุดใดกล้ายกเลิก
รัฐบาลพล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ที่เกิดขึ้นหลังรัฐประหารปี 2549 ทำได้เพียงเปลี่ยนชื่อเป็น “รักษาฟรีทุกโรค” ในขณะที่รัฐบาลชุดต่อๆ มา ก็พยายามที่จะต่อยอดมรดกนี้ด้วยการยกระดับเป็น “30 บาทรักษาทุกที่” สิ่งนี้คือเครื่องพิสูจน์ถึงความสำเร็จขั้นสูงสุดของนโยบายในฐานะสถาบันทางการเมืองที่แตะต้องไม่ได้
2.2 การระดมพลังเศรษฐกิจฐานราก: กองทุนหมู่บ้าน
นโยบาย “กองทุนหมู่บ้าน” คือการอัดฉีดเงินทุนเริ่มต้นจำนวน 1 ล้านบาทให้กับหมู่บ้านและชุมชนเมืองเกือบทุกแห่งทั่วประเทศ เพื่อให้คณะกรรมการที่มาจากการเลือกตั้งในท้องถิ่นบริหารจัดการ เป็นกองทุนหมุนเวียนสำหรับให้สมาชิกกู้ยืม
ปรัชญาของโครงการคือการสร้างความเข้มแข็งให้ชุมชน กระตุ้นเศรษฐกิจในระดับท้องถิ่น และเป็นทางเลือกให้กับแหล่งเงินกู้นอกระบบ
ผลการประเมินชี้ว่ากองทุนหมู่บ้านมีผลกระทบที่หลากหลายแต่โดยรวมเป็นไปในทิศทางบวก โครงการประสบความสำเร็จในการสร้างแหล่งสินเชื่อรายย่อยที่เข้าถึงง่าย และช่วยกระตุ้นการลงทุนและการบริโภคในระดับท้องถิ่น
งานวิจัยพบว่า โครงการนี้มีผลกระทบเชิงบวกในระยะสั้นต่อรายได้และการบริโภคของครัวเรือน อย่างไรก็ตาม ผลกระทบในระยะยาวต่อการสะสมความมั่งคั่งยังไม่ชัดเจนนัก โดยมีบางรายงานการศึกษาชี้ว่า โครงการอาจเพิ่มภาระหนี้สินครัวเรือนโดยที่ไม่ได้สร้างสินทรัพย์เพิ่มขึ้นในระยะยาว นอกจากนี้ ความสำเร็จของกองทุนในแต่ละพื้นที่ยังขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพในการบริหารจัดการของคณะกรรมการท้องถิ่นเป็นอย่างมาก
อย่างไรก็ตาม ในมิติทางการเมือง นโยบายนี้ถือเป็นกลยุทธ์ที่หลักแหลมอย่างยิ่ง มันได้สร้างสายสัมพันธ์ทางการเงินโดยตรงระหว่างรัฐบาลกลางกับประชาชนหลายล้านคนในระดับหมู่บ้าน ก่อให้เกิดความภักดีทางการเมืองอย่างมหาศาล และตอกย้ำแบรนด์ของ “พรรคไทยรักไทย” ลงลึกไปถึงระดับฐานรากที่สุดของสังคม
2.3 สร้างแบรนด์ชาติจากภูมิปัญญาท้องถิ่น: หนึ่งตำบล หนึ่งผลิตภัณฑ์ (OTOP)
โครงการหนึ่งตำบล หนึ่งผลิตภัณฑ์ (OTOP) ได้รับแรงบันดาลใจจากโครงการในลักษณะเดียวกันของประเทศญี่ปุ่น โดยมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมและยกระดับผลิตภัณฑ์ท้องถิ่น ตั้งแต่อาหารไปจนถึงงานหัตถกรรม เพื่อจำหน่ายในตลาดระดับชาติและนานาชาติ รัฐบาลได้ให้การสนับสนุนในด้านการสร้างแบรนด์ การควบคุมคุณภาพ และการตลาด
โครงการ OTOP ประสบความสำเร็จอย่างน่าพอใจในหลายด้าน สามารถสร้างรายได้ที่สำคัญให้กับชุมชนและได้รับการยอมรับในระดับสากล โดยมีผลิตภัณฑ์จำนวนไม่น้อยที่สามารถเจาะตลาดส่งออกได้ และยืนหยัดมาได้จนถึงทุกวันนี้
ถึงกระนั้น โครงการก็ยังคงมีจุดอ่อนที่ดำรงอยู่มาอย่างต่อเนื่อง เช่น คุณภาพที่ไม่สม่ำเสมอ การออกแบบแบรนด์และบรรจุภัณฑ์ที่ยังไม่น่าดึงดูด และการขาดช่องทางการตลาดที่มีประสิทธิภาพสำหรับผู้ผลิตจำนวนมาก ความสำเร็จมักกระจุกตัวอยู่กับผู้ผลิตที่มีศักยภาพสูงเพียงกลุ่มเล็กๆ แทนที่จะกระจายไปอย่างทั่วถึง
2.4 การปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชากรกลุ่มรากหญ้า
การดำเนินนโยบายของ “รัฐบาลทักษิณ” ไม่ได้เป็นเพียงการให้ผลประโยชน์ แต่เป็นการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐไทยกับประชากรกลุ่มรากหญ้าอย่างถึงแก่น
มันเปลี่ยนพลวัตจากเดิมที่ประชาชนเป็นเพียงผู้รับการสงเคราะห์เป็นครั้งคราว ไปสู่การเป็นพลเมืองที่มีบทบาทและมีความคาดหวังต่อสวัสดิการที่รัฐพึงจัดหาให้
นโยบายอย่าง “โครงการ 30 บาท รักษาทุกโรค” ไม่ได้ถูกนำเสนอในฐานะการกุศล แต่เป็น “สิทธิ” ของพลเมืองทุกคน การเปลี่ยนแปลงทางความคิดนี้ได้สร้าง “สัญญาประชาคมด้านสวัสดิการ” ขึ้นมาใหม่ กล่าวคือ พลเมืองจะมอบการสนับสนุนทางการเมืองเพื่อแลกกับการดำรงอยู่และการขยายตัวของผลประโยชน์ที่เป็นรูปธรรม
สัญญาฉบับนี้อธิบายถึงความแตกแยกทางการเมืองอย่างรุนแรงที่ตามมา สำหรับผู้สนับสนุนทักษิณ การวิพากษ์วิจารณ์ในแง่ลบ จึงเปรียบเสมือนการโจมตีสิทธิและความมั่นคงทางเศรษฐกิจที่พวกเขาเพิ่งได้รับ
ส่วนในมุมมองฝ่ายตรงข้าม การเชื่อมโยงโดยตรงระหว่างรัฐกับประชาชนนี้ถูกมองว่า เป็นการซื้อเสียงที่อันตรายและคุกคามระเบียบทางสังคมและการเมืองที่มีอยู่เดิม
ดังนั้น ประชานิยมจึงไม่ใช่แค่ยุทธศาสตร์ทางเศรษฐกิจ แต่เป็นเครื่องมือในการระดมพลังทางการเมืองที่สร้างรอยแยกทางสังคมอย่างลึกซึ้ง ซึ่งเป็นตัวกำหนดทิศทางการเมืองไทยในอีกสองทศวรรษต่อมา
3. ช่วงเปลี่ยนผ่านหลังรัฐประหาร (พ.ศ. 2549-2554)
บทนี้จะสำรวจช่วงเวลาหลังการรัฐประหารปี 2549 โดยมุ่งเน้นไปที่การรับมือของรัฐบาลที่มาจากการแต่งตั้งและรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ ต่อมรดกประชานิยมที่พวกเขาได้รับ และความพยายามในการสร้างนโยบายของตนเอง
3.1 รัฐบาลสุรยุทธ์ (ปี 2549-2551)
รัฐบาลของ พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ซึ่งได้รับการแต่งตั้งหลังการรัฐประหาร ต้องเผชิญกับภาวะกลืนไม่เข้าคายไม่ออก แม้ในทางอุดมการณ์จะไม่เห็นด้วยกับนโยบายประชานิยมของทักษิณ แต่ก็ไม่สามารถเสี่ยงต่อกระแสต่อต้านทางการเมือง จากการยกเลิกโครงการที่ได้รับความนิยมสูงสุดได้
แทนที่จะยกเลิก รัฐบาลได้เลือกใช้กลยุทธ์ “การปรับเปลี่ยนแบรนด์” โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค ถูกเปลี่ยนชื่อเป็น “รักษาฟรีทุกโรค” ซึ่งเป็นการยกเลิกค่าธรรมเนียมร่วมจ่ายอันเป็นสัญลักษณ์ แต่ยังคงโครงสร้างหลักของระบบประกันสุขภาพถ้วนหน้าไว้ดังเดิม
การกระทำดังกล่าวเป็นการยอมรับโดยนัยยะถึงความนิยมอย่างล้นหลามและความจำเป็นทางการเมืองของนโยบายนี้
3.2 “รัฐบาลสมัคร สุนทรเวช” และ “สมชาย วงศ์สวัสดิ์” (ปี 2551)
ช่วงเวลาสั้นๆ ของ “รัฐบาลสมัคร สุนทรเวช” และ “สมชาย วงศ์สวัสดิ์” (พรรคพลังประชาชน) ในปี 2551 ซึ่งเป็นตัวแทนของระบอบทักษิณ ได้หาเสียงอย่างชัดเจนว่าจะสานต่อและขยายนโยบายประชานิยมดั้งเดิม
สะท้อนให้เห็นถึงพลังทางการเมืองที่ยั่งยืนของแพลตฟอร์ม “ไทยรักไทย” เอกสารนโยบายของรัฐบาลทั้งสองแสดงเจตจำนงที่ชัดเจนในการ “ต่อยอด” รากฐานของกองทุนหมู่บ้าน, OTOP, และโครงการ 30 บาท รักษาทุกโรค เป็นต้น
3.3 รัฐบาลอภิสิทธิ์ (ปี 2551-2554)
รัฐบาลที่นำโดย “พรรคประชาธิปัตย์” ของ “นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ” ตระหนักดีว่า ไม่สามารถเพิกเฉยต่อความต้องการของประชาชนได้ จึงพยายามสร้างวิสัยทัศน์ที่แข่งขันกันภายใต้แนวคิด “รัฐสวัสดิการ” เพื่อให้แตกต่างจาก “ประชานิยม” นโยบายที่สำคัญในยุคนี้ประกอบด้วย
– เช็คช่วยชาติ
เป็นการจ่ายเงินกระตุ้นเศรษฐกิจครั้งเดียวจำนวน 2,000 บาทในรูปแบบของเช็ค ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยในระบบประกันสังคมในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2552
แม้จะถูกวิจารณ์ว่าเป็นการให้เงินแบบให้เปล่าในระยะสั้น แต่ผลการศึกษาก็ชี้ว่าสามารถกระตุ้นการบริโภคและมีผลทวีคูณต่อเศรษฐกิจท้องถิ่นได้จริง
– เรียนฟรี 15 ปี
นโยบายนี้ขยายการสนับสนุนการศึกษาจากรัฐจาก 12 ปีเป็น 15 ปี ครอบคลุมตั้งแต่ระดับอนุบาลจนถึงมัธยมศึกษาตอนปลายหรือเทียบเท่า (ปวช.) โดยมีเป้าหมายเพื่อลดภาระค่าใช้จ่ายของผู้ปกครองและเพิ่มโอกาสทางการศึกษา
อย่างไรก็ตาม งานวิจัยในภายหลังได้เปิดเผยปัญหาสำคัญ โดยชี้ว่านโยบายนี้ “ไม่ฟรีจริง” เนื่องจากมีค่าใช้จ่ายแฝงจำนวนมากที่โรงเรียนยังคงเรียกเก็บ และยังไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่าช่วยยกระดับคุณภาพการศึกษาได้อย่างมีนัยยะสำคัญ
– เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุถ้วนหน้า
นี่อาจเป็นนโยบายที่ประสบความสำเร็จและยั่งยืนที่สุดของ “รัฐบาลอภิสิทธิ์” โดยได้ปรับเปลี่ยนระบบการสงเคราะห์ผู้สูงอายุยากจนแบบเดิม มาเป็นการให้เบี้ยยังชีพรายเดือนแบบถ้วนหน้าแก่พลเมืองทุกคนที่มีอายุเกิน 60 ปี โดยจ่ายในอัตราก้าวหน้าตามช่วงอายุ นโยบายนี้ได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของระบบสวัสดิการสังคมไทยที่ได้รับความนิยมและดำรงอยู่มาจนถึงปัจจุบัน
ช่วงเวลานี้ถือเป็นจุดเปลี่ยนที่ทำให้นโยบายประชานิยมกลายเป็นเรื่องปกติในทุกขั้วการเมือง ที่การรัฐประหารปี 2549 ไม่สามารถลบล้างมรดกของ “ทักษิณ” ได้
การตัดสินใจของ “รัฐบาลสุรยุทธ์” ที่จะคง “โครงการ 30 บาท รักษาทุกโรค” ไว้ คือการยอมรับว่าความคาดหวังของสาธารณชนได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างถาวรแล้ว
“พรรคประชาธิปัตย์” ซึ่งถูกมองว่ามีแนวคิดอนุรักษ์นิยมทางการคลัง ก็ตระหนักว่าไม่สามารถชนะการเลือกตั้งได้ด้วยนโยบายรัดเข็มขัดเพียงอย่างเดียว
“นโยบายอย่างเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุถ้วนหน้า” จึงเป็นความพยายามโดยตรงที่จะแข่งขันเพื่อแย่งชิงคะแนนเสียงจากฐานประชากรกลุ่มเดียวกับที่สนับสนุน “ทักษิณ” แต่ใช้กรอบของ “สวัสดิการที่มีความรับผิดชอบ” แทน “ประชานิยมที่ขาดความยั้งคิด”
ดังนั้น มรดกของยุคนี้คือการที่สวัสดิการสังคมและการกระตุ้นเศรษฐกิจขนาดใหญ่ได้กลายเป็นมาตรฐานขั้นต่ำที่ทุกพรรคการเมืองต้องมี
การถกเถียงไม่ได้อยู่ที่ว่า “ควรจะมี” นโยบายเหล่านี้หรือไม่ แต่อยู่ที่ว่า “ควรจะมีนโยบายอะไร” และใครสามารถบริหารจัดการได้ดีกว่ากัน ซึ่งเป็นการปูทางไปสู่การแข่งขันด้วยนโยบายประชานิยมที่ยิ่งใหญ่กว่าเดิมในสมัย “รัฐบาลยิ่งลักษณ์”
4. รัฐบาลยิ่งลักษณ์ (พ.ศ. 2554-2557)
บทนี้จะเจาะลึกความพยายามของ “รัฐบาลพรรคเพื่อไทย” ในการยกระดับโมเดลประชานิยมไปสู่จุดสูงสุด ด้วยนโยบายที่มีความทะเยอทะยานอย่างไม่เคยมีมาก่อน
4.1 กรณีศึกษาแห่งความเสี่ยง: โครงการรับจำนำข้าว
โครงการนี้แตกต่างจากการประกันราคาหรือการจำนำข้าวในอดีตอย่างสิ้นเชิง โดยรัฐบาลให้คำมั่นว่าจะ “รับจำนำ” (ซึ่งในทางปฏิบัติคือการรับซื้อ) ข้าวเปลือกทุกเมล็ดจากชาวนาในราคาสูงกว่าราคาตลาดถึง 40-50%
เป้าหมายที่ประกาศไว้คือการยกระดับรายได้ของชาวนาและทำให้ประเทศไทยสามารถควบคุมราคาข้าวในตลาดโลกได้ผ่านการกักตุนสต็อกจำนวนมหาศาล
ในแง่ของความสำเร็จทางการเมืองและสังคม นโยบายนี้ได้รับความนิยมอย่างท่วมท้นจากชาวนา ซึ่งเห็นรายได้ของตนเองเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด
และเป็นอีกปัจจัยสำคัญที่ส่งผลให้ “พรรคเพื่อไทย” ชนะการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายในปี 2554 อย่างไรก็ตาม ในแง่เศรษฐกิจและการคลัง โครงการนี้คือหายนะที่สมบูรณ์แบบ
– ความเสียหายทางการเงินมหาศาล
TDRI และหน่วยงานอื่นๆ ประเมินว่าตัวเลขขาดทุนทางบัญชีตลอด 5 ฤดูการผลิตสูงกว่า 5 แสนล้านบาท รัฐบาลต้องซื้อข้าวในราคาสูงแต่ถูกบังคับให้ขายในราคาต่ำ เนื่องจากไม่สามารถผูกขาดตลาดโลกได้จริง
ตัวเลขความเสียหายสุดท้ายยังคงเป็นที่ถกเถียง โดยคณะกรรมการที่รัฐบาลแต่งตั้งระบุตัวเลขตั้งแต่ 1.78 – 2.8 แสนล้านบาท ซึ่งนำไปสู่การฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายในเวลาต่อมา
– การบิดเบือนตลาดและคุณภาพข้าว
โครงการได้ทำลายกลไกตลาดข้าวของไทยที่มีมาอย่างยาวนาน และสร้างแรงจูงใจให้ชาวนามุ่งเน้นปริมาณมากกว่าคุณภาพ ซึ่งส่งผลเสียต่อชื่อเสียงของข้าวไทยในระยะยาว
– การทุจริตคอร์รัปชัน
โครงการได้เปิดช่องให้เกิดการทุจริตในทุกขั้นตอน ตั้งแต่การสวมรอยนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิ์ ไปจนถึงการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ (G2G) ที่ไม่โปร่งใส TDRI ประเมินว่ามูลค่าความเสียหายจากการทุจริตอาจสูงถึง 8.4-10.2 หมื่นล้านบาท
แม้ว่าชนวนเหตุสำคัญที่จุดประกายให้เกิดการประท้วงทางการเมืองครั้งใหญ่ (การชุมนุมของ กปปส.) ในช่วงปลายปี 2556 จะมาจากความพยายามผลักดันร่าง พ.ร.บ.นิรโทษกรรมฯ
แต่ความล้มเหลวในการบริหารจัดการโครงการรับจำนำข้าว ความเสียหายทางการคลังมหาศาล และข้อกล่าวหาเรื่องการทุจริต ได้กลายเป็นประเด็นหลักที่ฝ่ายต่อต้านรัฐบาลนำมาใช้โจมตีเพื่อทำลายความชอบธรรม
TDRI เป็นหนึ่งในองค์กรที่วิพากษ์วิจารณ์นโยบายนี้อย่างต่อเนื่อง โดยชี้ว่าเป็นนโยบายประชานิยมที่มีข้อบกพร่องในหลักการและไม่สามารถดำเนินต่อไปได้อย่างยั่งยืน
4.2 โครงการรถคันแรกและค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาท
– โครงการรถคันแรก
นโยบายนี้เสนอคืนเงินภาษีสูงสุด 100,000 บาทสำหรับผู้ซื้อรถยนต์คันแรก ประสบความสำเร็จในการสร้างความคึกคักให้กับอุตสาหกรรมยานยนต์ในระยะสั้นอย่างมหาศาล
อย่างไรก็ตาม นโยบายนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักว่าเป็นการ “ดึงอุปสงค์ในอนาคตมาใช้ในปัจจุบัน” ซึ่งส่งผลให้ตลาดรถยนต์ซบเซาอย่างหนักในเวลาต่อมา
และเป็นตัวการสำคัญที่ทำให้ปัญหาหนี้ครัวเรือนของไทยรุนแรงขึ้น เนื่องจากประชาชนจำนวนมาก โดยเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อย ได้ก่อหนี้เกินตัวเพื่อซื้อรถยนต์
– ค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาท
เป็นนโยบายที่สร้างประวัติศาสตร์ด้วยการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำเป็นอัตราเดียว 300 บาทต่อวันทั่วประเทศ ซึ่งเป็นการปรับขึ้นอย่างก้าวกระโดด
นโยบายนี้ประสบความสำเร็จในการยกระดับรายได้ของผู้ใช้แรงงาน แต่ก็ถูกคัดค้านอย่างหนักจากผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) ที่ต้องแบกรับต้นทุนค่าแรงที่สูงขึ้นอย่างฉับพลัน ซึ่งนำไปสู่การปิดกิจการ การย้ายฐานการผลิต หรือการลดพนักงานและสวัสดิการ รัฐบาลจึงได้ออกมาตรการช่วยเหลือ SMEs เช่น การลดหย่อนภาษีและสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ เพื่อบรรเทาผลกระทบ
5. ยุคประยุทธ์ (ปี 2557-2566)
บทนี้จะสำรวจว่า รัฐบาลที่นำโดยทหาร ซึ่งมีจุดยืนต่อต้าน “ทักษิณ” ได้ปรับใช้และดัดแปลงยุทธศาสตร์ประชานิยมอย่างไร โดยเปลี่ยนวิธีการจากแบบถ้วนหน้าไปสู่การช่วยเหลือแบบกำหนดเป้าหมาย และใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีดิจิทัล
5.1 จากประชานิยมถ้วนหน้า สู่บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
นโยบายนี้เริ่มต้นในปี พ.ศ. 2560 หรือที่มักเรียกกันว่า “บัตรคนจน” เป็นการเปลี่ยนกระบวนทัศน์จากนโยบายแบบถ้วนหน้าในอดีต
โดยกำหนดให้ประชาชนต้องลงทะเบียนและพิสูจน์ว่า มีคุณสมบัติตรงตามเกณฑ์รายได้และทรัพย์สินที่กำหนด เพื่อรับบัตรที่รัฐจะโอนเงินอุดหนุนรายเดือน (300 บาท) สำหรับซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคในร้านค้าที่เข้าร่วมโครงการ พร้อมด้วยวงเงินสำหรับค่าเดินทางและค่าก๊าซหุงต้ม
เป้าหมายของโครงการคือการให้ความช่วยเหลือที่ตรงจุดและมีความรับผิดชอบทางการคลัง ซึ่งประสบความสำเร็จในการสร้างฐานข้อมูลระดับชาติของผู้มีรายได้น้อยและกลไกการโอนเงินดิจิทัลโดยตรง
ในมิติทางการเมือง บัตรสวัสดิการแห่งรัฐถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็น “ประชานิยมฉบับทหาร” ที่ออกแบบมาเพื่อสร้างฐานเสียงให้กับ “พรรคพลังประชารัฐ” ก่อนการเลือกตั้งปี 2562
และการให้คำมั่นว่าจะเพิ่มวงเงินในบัตร ก็กลายเป็นนโยบายหาเสียงหลักของทั้งพรรคของ “พล.อ.ประยุทธ์” และ “พล.อ.ประวิตร” ในการเลือกตั้งปี 2566
5.2 โครงการ “คนละครึ่ง” และ “เราชนะ”
ในช่วงการระบาดใหญ่ของโควิด-19 “รัฐบาลประยุทธ์” ได้เปิดตัวโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจดิจิทัลที่ประสบความสำเร็จอย่างสูง โครงการที่ได้รับความนิยมมากที่สุดคือ “คนละครึ่ง” ซึ่งรัฐบาลร่วมจ่าย 50% ของค่าซื้อสินค้าจากร้านค้ารายย่อยตามวงเงินที่กำหนดต่อวัน โดยการทำธุรกรรมทั้งหมดผ่านแอปพลิเคชัน “เป๋าตัง”
ส่วนโครงการ “เราชนะ” เป็นการโอนเงินช่วยเหลือที่ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายกว้างกว่า ซึ่งก็ดำเนินการผ่านแอปพลิเคชันเดียวกัน โครงการเหล่านี้ได้รับการชื่นชมอย่างกว้างขวางด้วยเหตุผลหลายประการ
– ความรวดเร็วและครอบคลุม: สามารถส่งมอบความช่วยเหลือทางการเงินได้อย่างรวดเร็วและตรงถึงประชาชนหลายสิบล้านคน
– การกระตุ้นเศรษฐกิจ: โดยเฉพาะโครงการคนละครึ่ง ที่มีเงื่อนไขให้ประชาชนต้องร่วมจ่าย สามารถกระตุ้นการใช้จ่ายและช่วยเหลือผู้ประกอบการรายย่อยได้อย่างมีประสิทธิภาพ
– การปรับตัวสู่ดิจิทัล: โครงการเหล่านี้ได้เร่งการปรับตัวของสังคมไทยสู่การชำระเงินแบบดิจิทัลและการใช้แอปพลิเคชันของรัฐอย่างก้าวกระโดด สร้างโครงสร้างพื้นฐานใหม่ที่ทรงพลังสำหรับนโยบายในอนาคต
– ความพึงพอใจของประชาชน: ผลสำรวจความคิดเห็นชี้ว่าโครงการเหล่านี้ได้รับความนิยมอย่างท่วมท้น โดยเฉพาะ “คนละครึ่ง” ที่กลายเป็นนโยบายที่ประชาชนชื่นชอบมากที่สุดของรัฐบาลประยุทธ์
ความสำเร็จของโครงการที่ใช้แอปพลิเคชันเป๋าตัง ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ครั้งสำคัญ ประชานิยมไม่ได้เป็นเพียงเรื่องของ “สิ่งที่ให้” แต่ยังรวมถึง “วิธีการให้” อีกด้วย
โครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลใหม่นี้ได้มอบศักยภาพใหม่ให้แก่รัฐ ทั้งในด้านการจัดสรรผลประโยชน์และการควบคุม นโยบายประชานิยมในอดีต เช่น กองทุนหมู่บ้านหรือการรับจำนำข้าว พึ่งพาระบบการกระจายแบบอนาล็อกที่มักเกิดการรั่วไหล
แต่โครงการในยุคโควิดของรัฐบาลประยุทธ์ได้ใช้ประโยชน์จากแอปพลิเคชันเป๋าตัง ซึ่งเชื่อมโยงกับระบบบัตรประชาชน เพื่อสร้างท่อส่งเงินดิจิทัลโดยตรงจากคลังไปยังโทรศัพท์มือถือของประชาชน
สิ่งนี้มีนัยสำคัญสองประการ ประการแรก ทำให้การส่งมอบความช่วยเหลือมีประสิทธิภาพและขยายผลได้ง่าย ประการที่สอง ที่สำคัญกว่านั้น คือมันทำให้รัฐมีข้อมูลแบบเรียลไทม์เกี่ยวกับพฤติกรรมการใช้จ่ายของประชาชนหลายสิบล้านคน
“เทคโน-ประชานิยม” นี้จึงเป็นดาบสองคม มันมอบศักยภาพในการให้ความช่วยเหลือทางสังคมที่ตรงจุดและมีประสิทธิภาพ แต่ในขณะเดียวกันก็มอบเครื่องมือที่ทรงพลังให้แก่รัฐในการเฝ้าระวังและควบคุมทางสังคม ซึ่งเป็นศักยภาพที่เหนือกว่าเป้าหมายเพียงเพื่อการหาเสียงของนโยบายประชานิยมในยุคก่อนหน้า
โครงสร้างพื้นฐานนี้ซึ่งถือกำเนิดขึ้นจากวิกฤต ได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของขีดความสามารถในการบริหารจัดการของรัฐอย่างถาวร
บทที่ 6: รัฐบาลเพื่อไทย และรัฐบาลภูมิใจไทย (ปี 2566-2568)
บทวิเคราะห์สุดท้ายนี้จะตรวจสอบวิวัฒนาการล่าสุดของนโยบายประชานิยมขนาดใหญ่ภายใต้รัฐบาลที่นำโดยพรรคเพื่อไทย และวิเคราะห์ทิศทางนโยบายของรัฐบาลปัจจุบันภายใต้การนำของ “อนุทิน ชาญวีรกูล”
6.1 โครงการเงินดิจิทัล 10,000 บาท ที่ไปไม่ถึงฝั่ง
นโยบายเรือธงของรัฐบาลเศรษฐา-แพทองธาร คือโครงการแจกเงิน 10,000 บาท ให้แก่ประชาชนผู้มีสิทธิ์ราว 50 ล้านคน ผ่านกระเป๋าเงินดิจิทัล
คุณสมบัติของผู้มีสิทธิ์ได้รับการปรับเปลี่ยนหลายครั้ง แต่โดยหลักการแล้วจะยกเว้นผู้มีรายได้สูงและผู้มีเงินฝากจำนวนมาก เงินจำนวนนี้ต้องใช้จ่ายภายในระยะเวลาและพื้นที่ที่กำหนด (อำเภอตามทะเบียนบ้าน)
การดำเนินโครงการมีความซับซ้อนและเปลี่ยนแปลงจากแนวคิดดิจิทัลวอลเล็ตเต็มรูปแบบ มาเป็นการดำเนินการแบบแบ่งเฟส ซึ่งรวมถึงการโอนเงินสดให้กลุ่มเปราะบางก่อนในระยะแรก
นโยบายนี้จุดประกายให้เกิดการถกเถียงอย่างเผ็ดร้อน โดยได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักจากนักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำ, TDRI และธนาคารแห่งประเทศไทย
– เหตุผลของรัฐบาล
รัฐบาลให้เหตุผลว่าการอัดฉีดเงินกว่า 5 แสนล้านบาทในครั้งเดียวเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อสร้าง “พายุหมุนทางเศรษฐกิจ” ที่จะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจให้หลุดพ้นจากภาวะเติบโตต่ำ
– ข้อโต้แย้งของนักวิจารณ์
ความไม่จำเป็น: นักวิจารณ์มองว่าเศรษฐกิจกำลังอยู่ในช่วงฟื้นตัวและไม่จำเป็นต้องใช้มาตรการกระตุ้นขนาดใหญ่ และไม่เจาะจงกลุ่มเป้าหมายเช่นนี้
ภาระทางการคลัง: ต้นทุนมหาศาลของโครงการจะเพิ่มหนี้สาธารณะอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งอาจเป็นอันตรายต่อเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาว และบั่นทอนงบประมาณสำหรับการลงทุนภาครัฐที่มีประสิทธิผลมากกว่า
ตัวทวีคูณทางการคลังต่ำ: TDRI และนักวิชาการหลายท่านชี้ว่า การแจกเงินในวงกว้างมีตัวทวีคูณทางการคลังต่ำกว่า 1 ซึ่งหมายความว่าเงินทุก 1 บาทที่ใช้ไปจะสร้างผลตอบแทนต่อ GDP ได้น้อยกว่า 1 บาท ทำให้เป็นวิธีการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเทียบกับการลงทุนโดยตรงของรัฐหรือการช่วยเหลือแบบเจาะจงกลุ่ม
ความเสี่ยงด้านเงินเฟ้อและหนี้ครัวเรือน: มีความกังวลว่านโยบายนี้อาจกระตุ้นให้เกิดภาวะเงินเฟ้อและ
ซ้ำเติมปัญหาหนี้ครัวเรือนให้รุนแรงยิ่งขึ้น
6.2 แนวทางของรัฐบาลอนุทิน (รัฐบาลปัจจุบัน)
ส่วนนี้จะวิเคราะห์แนวทางการดำเนินนโยบายของรัฐบาลปัจจุบัน ภายใต้การนำของ “อนุทิน ชาญวีรกูล” โดยอ้างอิงจากแนวนโยบายของ “พรรคภูมิใจไทย” และผลงานในอดีต
– นวัตกรรมด้านสาธารณสุข: ต่อยอดความสำเร็จของโครงการ 30 บาทและผลงานของตนเอง รัฐบาลอนุทินมุ่งเน้นการยกระดับโครงสร้างพื้นฐานด้านสาธารณสุข การส่งเสริมสุขภาพเชิงป้องกัน และการนำเทคโนโลยีมาใช้ในระบบสุขภาพ ซึ่งเป็นรูปแบบหนึ่งของ “ประชานิยมเชิงบริการ” ที่เน้นการพัฒนาคุณภาพชีวิตมากกว่าการให้เงินสด
– การสานต่อ “เทคโน-ประชานิยม”: ด้วยความสำเร็จและความนิยมที่พิสูจน์แล้วของโครงการคนละครึ่ง รัฐบาลอนุทินได้รื้อฟื้นโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจแบบร่วมจ่ายในลักษณะเดียวกันในชื่อ “คนละครึ่งพลัส” เพื่อเป็นทางเลือกที่เจาะจงเป้าหมายและบริหารจัดการทางการคลังได้ง่ายกว่าโครงการดิจิทัลวอลเล็ต
– การมุ่งเน้นเศรษฐกิจฐานราก: นโยบายต่างๆ เน้นการสร้างความเข้มแข็งให้เศรษฐกิจท้องถิ่นผ่านโครงการลักษณะเดียวกับ OTOP การส่งเสริมการท่องเที่ยวชุมชน และการแก้ไขปัญหาที่เป็นรูปธรรมในระดับพื้นที่ เช่น การเข้าถึงน้ำดื่มสะอาด ซึ่งสะท้อนถึงแนวทางของพรรคที่มุ่งเน้นผลลัพธ์ที่จับต้องได้ในระดับชุมชน
แนวทางของ”รัฐบาลอนุทิน” คือการสังเคราะห์โมเดลอื่นๆ เข้าด้วยกัน โดยนำเอา “การมุ่งเน้นฐานราก” ของ “ยุคทักษิณ” มาผสมกับ “ประสิทธิภาพทางดิจิทัล” ของยุคประยุทธ์ และห่อหุ้มด้วย “สวัสดิการเชิงบริการ” ที่เป็นจุดแข็งของโครงการ 30 บาท
สิ่งนี้ชี้ให้เห็นว่าอนาคตของประชานิยมไทยไม่ใช่ชัยชนะของโมเดลใดโมเดลหนึ่ง แต่เป็นภูมิทัศน์แบบผสมผสานที่ทุกพรรคการเมืองจะต้องนำเสนอทั้งนโยบายแจกเงินขนาดใหญ่ (ที่ผ่านการตรวจสอบทางการคลังอย่างเข้มข้น) โครงการกระตุ้นเศรษฐกิจดิจิทัลที่มีประสิทธิภาพ และการยกระดับบริการสาธารณะที่จับต้องได้ เพื่อแข่งขันในสนามการเมือง
7. สิ่งที่ไม่เคยเปลี่ยน – ประชานิยมในฐานะราคาแห่งอำนาจ
สรุปได้ว่า นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2544 เป็นต้นมา นโยบายประชานิยมได้กลายเป็นภาษาหลักของการเมืองไทยในระบบการเลือกตั้ง โมเดลที่ “พรรคไทยรักไทย” ริเริ่มได้สร้างความคาดหวังชุดใหม่ให้แก่สาธารณชน ซึ่งไม่มีรัฐบาลชุดใดหลังจากนั้น ไม่ว่าจะมาจากขั้วการเมืองใด สามารถเพิกเฉยได้
โดยวิวัฒนาการของนโยบายประชานิยมในไทยสามารถแบ่งออกได้เป็น 6 ระยะที่ชัดเจน ดังนี้
ระยะที่ 1 (รัฐบาลทักษิณ): โครงการสวัสดิการขนาดใหญ่แบบถ้วนหน้า (30 บาทรักษาทุกโรค , กองทุนหมู่บ้าน)
ระยะที่ 2 (รัฐบาลอภิสิทธิ์): โมเดลรัฐสวัสดิการ (เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ, เรียนฟรี 15 ปี)
ระยะที่ 3 (รัฐบาลยิ่งลักษณ์): เมกะโปรเจกต์ความเสี่ยงสูง ผลตอบแทนสูง (รับจำนำข้าว, รถคันแรก , ค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาท)
ระยะที่ 4 (รัฐบาลประยุทธ์): การช่วยเหลือที่ขับเคลื่อนด้วยข้อมูลและเทคโนโลยีดิจิทัล ทั้งแบบกำหนดเป้าหมาย (บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ) และแบบถ้วนหน้า (คนละครึ่ง)
ระยะที่ 5 (รัฐบาลเศรษฐา/แพทองธาร): โมเดลผสมผสานที่พยายามสร้างเมกะโปรเจกต์ดิจิทัล อย่างดิจิทัลวอลเล็ต แต่ไม่สำเร็จ
ระยะที่ 6 (รัฐบาลอนุทิน): ต่อยอดโครงการ “คนละครึ่ง” เป็น “คนละครึ่งพลัส” รวมยังคงนโยบายก่อนหน้านี้ที่ประสบความสำเร็จไว้
